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Schutzgelderpressung als Instrument territorialer Kontrolle: Problembeschreibung und Gegenstrategien

Mittels Schutzgelderpressung sichern sich Gruppen mafiöser Organisierter Kriminalität (mOK) nicht nur finanzielle Vorteile, sondern vor allem die Kontrolle über einen bestimmten Lokalraum. Welche Bedingungen tragen dazu bei, dass sich lokale Schutzgeldsysteme etablieren? Wie können Gesetzgebung, Verwaltung und Zivilgesellschaft reagieren?

Claudio La Camera

Die meisten kriminellen Märkte (Drogenhandel, Korruption, Menschenhandel, Umweltkriminalität etc.) benötigen eine Form territorialer Kontrolle, in einigen Fällen auch ein gewisses Management des gesellschaftlichen Konsenses. Das typische Verbrechen, durch das mOK-Gruppen ein Territorium kontrollieren, ist die Schutzgelderpressung. Bei traditionellen Mafien (wie den italienischen) sind Schutzgeldsysteme das Werkzeug, um einen symbolischen und repressiven Machtapparat aufzubauen, der zentrale Aspekte des täglichen Lebens der Bewohner*innen eines Lokalraums kontrolliert. Dasselbe gilt für andere Gruppen mafiöser Organisierter Kriminalität (mOK), etwa für die mexikanischen und kolumbianischen mOK-Gruppen – und offenbar auch für deutsche. Wie Schutzgeld erpresst und eingefordert bzw. gezahlt wird, kann unterschiedlich aussehen.

Analytisch gesprochen, geht es bei Schutzgeldsystemen im Kern nicht unbedingt um die konkrete Zahlung eines Geldbetrages: Es geht darum, dass sich die Betreffenden mit der Übergabe eines Zeichens in das Machtsystem ein- bzw. sich diesem unterordnen; dass sie damit anerkennen, dass das Gegenüber verantwortlich ist für ein bestimmtes Territorium. Kriminelle Gruppen verändern so die strukturellen Bedingungen des wirtschaftlichen und allgemeinen gesellschaftlichen Lebens, sie schüren Angst und drängen Bürger*innen dazu, Allianzen mit ihnen zu bilden.

Hat eine mOK-Gruppe die unbestrittene Herrschaft über ein Territorium inne, kann sie ihre Macht uneingeschränkt ausüben. Alle ökonomischen oder gesellschaftlichen Aktivitäten, die von den dortigen Bewohner*innen geplant werden, haben dann die Zustimmung der mOK-Gruppe zur Bedingung: sei es die Eröffnung neuer Geschäfte oder die Einstellung von Mitarbeitenden, sei es die Renovierung eines Hauses oder die Inanspruchnahme eines Kredits. Die Gruppe kann nun über alle wirtschaftlichen und unternehmerischen Aktivitäten derjenigen Personen, die dem jeweiligen sozial-territorialen Kontext angehören, bestimmen. Ihr Einfluss erstreckt sich dabei zum einen auf die lokale Ebene, zum anderen aber kann er natürlich – mittels weiter reichender wirtschaftlicher Beziehungen – auch über den ursprünglichen Lokalraum hinausreichen. Der symbolische Wert der Schutzgeldzahlung ist manchmal sogar wichtiger als der finanzielle, insbesondere wenn es um die ärmsten Bevölkerungsschichten geht. Vor ihnen präsentieren sich mOK-Gruppen gerne als große Unternehmer, die Arbeit und Sicherheit böten.

Hinter Schutzgeldbeziehungen verbirgt sich immer ein parasitäres System, das im Laufe der Zeit das gesamte lokale Wirtschaftssystem vergiftet. So können mOK-Gruppen zum Beispiel bei Liquiditätskrisen eingreifen, und mit Wucherkrediten verzerren sie die wirtschaftlichen Aktivitäten. Die kriminelle Gruppe präsentiert sich dabei zunächst als zuverlässiger Gesprächspartner, der „Schutz“ biete, auch um Streitigkeiten rasch beilegen zu können. Nach und nach aber verschlingt die mafiöse Organisierte Kriminalität (mOK) buchstäblich jene Unternehmen, denen sie Kredite gewährt hat. Dieses Herrschaftsverhältnis, das auf einer Form des gesellschaftlichen Konsenses (s. u.) gründet, schafft so eine Art Staat im Staat. Schutzgeldsysteme sind daher als eine wesentliche Bedrohung für die Rechtsstaatlichkeit, die demokratische Kultur und das Ziel sozialer Gerechtigkeit anzusehen.

Die Normalisierung krimineller Strukturen

Wenn Schutzgeldzahlungen systematisch und über einen längeren Zeitraum erfolgen, gibt es eine starke Tendenz hin zur Normalisierung von Kriminalität. Jemand anders für die eigene Existenz- und Überlebenschance zu bezahlen, wird dann genauso normal, wie Steuern zu zahlen. Unternehmen behandeln Schutzgelderpressungen dann als vorhersehbare und normale Kosten und speisen sie (versteckt) in die Bilanzen ein.

Analytisch gesprochen, gründen Schutzgeldsysteme auf der Beziehung zwischen einem starken Subjekt und einem schwachen Subjekt. Dabei wenden die dominierten und die dominierenden Subjekte dieselben Denkkategorien und kulturellen Codes an, wodurch diese quasi als „natürlich“ erscheinen. Die Dominierten passen sich also den Dominierenden an. Denn ihr soziales Sein – die Art und Weise, wie sie sich selbst wahrnehmen und sich auf andere beziehen – hängt von den begrifflichen Kategorien ab, die ihnen von den Dominierenden auferlegt werden.

Etwas einfacher formuliert: Dass sich Schutzgeldsysteme normalisieren, ist auch Resultat einer gesellschaftlichen Realität, in der keine nennenswerten Alternativen zur Kriminalität existieren. Ein schwacher oder korrupter Staat, fehlendes Vertrauen in Institutionen, ein Mangel an allgemeiner demokratischer Kultur, eine schwache und stagnierende Wirtschaft sind Faktoren, die Bürger*innen dazu bringen können, die Gegenwart als unveränderbar wahrzunehmen. Angesichts einer Gegenwart, die unveränderbar erscheint, und einer Zukunft, die deshalb undenkbar wird, scheint das beste Überlebensprinzip zu sein: sich der Realität anzupassen und gegebenenfalls eben auch illegales Verhalten als normal zu betrachten. Straftaten bzw. kriminelle Strukturen gelten also als normal und werden akzeptiert, weil sie für das wirtschaftliche und soziale Überleben von Bedeutung sind. Die Normalisierung ist besonders ausgeprägt, wenn es etablierte mOK-Gruppen sind, die Schutzgeld erpressen.

Konsens, sozialer Gehorsam und Kontrolle

Mafiöse Rhetorik bezieht sich zentral auf verfälschte, aber oft positiv konnotierte Mythen und/oder Werte wie Ehre, Widerstand sowie Gehorsam gegenüber „dem Chef“. Auf dieser Grundlage können Schutzgeldsysteme, mit ihrer einschüchternden und erpresserischen Dynamik, einen neuen gesellschaftlichen Konsens schaffen: Es entsteht eine Form sozialen Gehorsams. Dessen Bedeutung kann die der wirtschaftlichen Ziele durchaus übertreffen. So belegen zahlreiche in Italien durchgeführte Ermittlungen und Studien, dass das Hauptziel von Schutzgeldsystemen tatsächlich die Kontrolle eines Lokalraums ist – und nicht notwendigerweise die finanzielle Bereicherung an sich.

Erste Schritte in das Schutzgeldsystem hinein basieren gar nicht immer auf Gewalt. Oft sind es eher verführerische Angebote, während Gewalt nur als seltener Extremfall aufscheint. Wichtig dafür sind bestimmte Mythen über die Mafia, die geschaffen und gestärkt werden: etwa der Mythos des Banditen, der gegen die Ungerechtigkeiten des Staates vorgeht, der sich gegen gesellschaftliche Benachteiligungen wehrt, der den Schwachen und Notleidenden hilft oder der Arbeit findet für jene, die aus dem Gefängnis kommen. So entsteht eine starke soziale Toleranz gegenüber mOK-Gruppen, ihr Verhalten wird gerechtfertigt und normalisiert. Dass in vielen Spielfilmen das kriminelle Rekrutierungsverfahren für junge Leute mit der Schutzgelderpressung als erstem Job beginnt, ist gewiss kein Zufall.

Juristische Gegenstrategien

Die Koordinierungsstelle EMPACT (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats) legte im Oktober 2020 eine vertrauliche Studie zum Organisierten Verbrechen auf EU-Ebene vor. Daran anschließend wurde im April 2021 die EU-Strategie gegen Organisierte Kriminalität verabschiedet, mit der dieses kriminelle Phänomen EU-weit als ernsthafte Bedrohung anerkannt wird.

Die EMPACT-Studie definiert Schutzgelderpressung als wichtige Facette mafiöser Organisierter Kriminalität (mOK) und benennt die folgenden Hauptarten von Schutzgeldsystemen:

— die typische Schutzgelderpressung durch traditionelle mOK-Gruppen, die ein Territorium kontrollieren;

— die Schutzgelderpressung innerhalb kultureller Gruppen (etwa in der chinesischen Community in Spanien oder Italien), um diese zu kontrollieren;

— die Erpressung durch wirtschaftliche Kartelle, Angestellte in Großunternehmen oder Verwaltungsmitarbeiter*innen, was als korruptives Schmiergeld-System analysiert werden kann. Die betreffenden Personen sind nicht immer mOK-Mitglieder; sie sind eher dem als Grauzone zu bezeichnenden typischen Bereich der Mittäterschaft, der Nachbarschaft zu mOK-Gruppen oder der Kollusion (unrechtmäßige geheime Win-win-Absprachen zum Schaden Dritter) zuzurechnen. Wirksame Gegenstrategien existieren weltweit bislang aber nur wenige. Ein umfassender rechtlicher und institutioneller Rahmen zugunsten der Opfer von Schutzgelderpressung wurde in Italien geschaffen. Er umfasst:

— die finanzielle Unterstützung der Opfer;

— die Einrichtung von Organisationen, die Schutzgelderpressung bekämpfen;

— die Einrichtung spezialisierter Polizeieinheiten;

— Zeugenschutzsysteme;

— die Schaffung einer zentralen Koordinierungsstelle im Kampf gegen Schutzgeldsysteme. Juristisch ist das Verbrechen der Erpressung in Artikel 629 des italienischen Strafgesetzbuches geregelt; demnach wird bestraft, „wer durch Gewalt oder Drohung jemanden zwingt, etwas zu tun oder zu unterlassen, sich oder anderen einen ungerechtfertigten Gewinn verschafft und damit anderen Schaden zufügt“. Die Strafen sind hoch, sie reichen von fünf bis zu zehn Jahren Gefängnis. Die Bestrafung fällt härter aus, wenn das Vergehen eine Mafia-Komponente hat. Bereits 1990 hat das italienische Parlament das Gesetz 302/1990 verabschiedet. Es legte fest, dass die Opfer der Organisierten Kriminalität und des Terrorismus vom Staat entschädigt werden müssen. Dies wurde folgendermaßen begründet: Tatsächlich würden die Verbrechen der Mafien gegen den Rechtsstaat verübt – folglich müssten die öffentlichen Institutionen Opfer der Mafien schützen und unterstützen. Im italienischen Modell der Bekämpfung der Schutzgelderpressung beziehen sich die öffentliche Hand und die Zivilgesellschaft in ihrem Handeln kooperativ aufeinander.


Das italienische Modell der Bekämpfung mafiöser Schutzgelderpressung im Detail

Die italienische Gesetzgebung hat auf der institutionellen Ebene folgende vier Elemente geschaffen, um Schutzgelderpressung zu bekämpfen.

1. Beauftragte*r für die Koordinierung von Initiativen, die Schutzgelderpressung und Wucher bekämpfen

Die beauftragte Person trägt die Verantwortung dafür, alle Initiativen gegen Schutzgeldsysteme und Wucher zu koordinieren. Sie muss nicht Angehörige*r der öffentlichen Verwaltung sein, sondern kann aus dem Kreis all jener ausgewählt werden, die Erfahrung in der Bekämpfung von Schutzgeld und Wucher und in der solidarischen Unterstützung der Opfer haben.

2. Der Solidaritätsfond

Der Staat unterstützt und fördert die Tätigkeit von Anti-Schutzgeld-Vereinen; diese beraten zum Beispiel Betroffene von Schutzgeldsystemen vertraulich zu Fragen der persönlichen Sicherheit. Mit dem Gesetz Nr. 44 (Bestimmungen zum Solidaritätsfonds für Schutzgeld- und Wucheropfer) vom 23. Februar 1999 wurde ein Solidaritätsfonds eingerichtet, der diese Maßnahmen ergänzt. Dabei wurden die Modalitäten der Entschädigungszahlungen neu gefasst, sodass den betroffenen Personen wirtschaftliche Sicherheit garantiert wird. Zu diesem Zweck hat das italienische Parlament eine Reihe von Regeln verabschiedet, mit denen die folgende Grundidee verfolgt wird: all jene Erpressungsopfer zu entschädigen, die beschlossen haben, die Schutzgeldzahlungen einzustellen, gegen ihre Erpresser*innen auszusagen und mit den Strafverfolgungsbehörden im Kampf gegen Schutzgeldsysteme zusammenzuarbeiten. Im Jahr 2012 wurde der Solidaritätsfonds für Schutzgeldopfer mit dem Fonds für die Opfer von Wucher zusammengelegt. Die Zuwendung aus diesem gemeinsamen Fonds soll allen, die durch Erpressung Personen- oder Unternehmensschäden erlitten haben, ermöglichen, eine Geschäftstätigkeit neu aufzunehmen oder fortzuführen. Das besagte Gesetz Nr. 44 liefert eine Typologie von Erpressungsopfern und erstattungsfähigen Schäden, außerdem eine Vorgehensweise zur zügigen Auszahlung der Hilfsbeträge. Geschädigte können die gesetzlichen Leistungen beantragen, wenn sie durch (Schutzgeld-)Erpressung daran gehindert wurden, eine unternehmerische, gewerbliche, handwerkliche oder anderweitige wirtschaftliche Tätigkeit oder einen freien künstlerischen oder sonstigen freien Beruf auszuüben. Sofern die geschädigte Person zustimmt, kann der Antrag auf entsprechende Leistungen nun auch von den nationalen Berufsverbänden oder von Anti-Schutzgeld- und Anti-Wucher-Vereinen gestellt werden – auch dies eine wichtige Neuerung des Gesetzes Nr. 44. Zum Kreis der Personen, die aus dem Solidaritätsfonds Leistungen erhalten können, gehören neben den eigentlichen Erpressungsopfern nun: a) Mitglieder der Anti-Schutzgeld-Vereine; b) geschädigte Dritte; c) Hinterbliebene. Die erweiterten Regelungen zur Antragstellung sollen gewährleisten, „dass Opfer so wenig wie möglich bloßgestellt werden“ und eine Entschädigung sicher erhalten.

Was die Fristen für die Beantragungen von Leistungen aus dem Solidaritätsfonds betrifft, gilt Folgendes: Entscheidend ist das Datum der Anzeige bei den Strafverfolgungsbehörden oder aber der Zeitpunkt, an dem die betroffene Person davon Kenntnis erlangt hat, dass staatsanwaltschaftliche Vorermittlungen von einer Straftat mit dem Ziel der Erpressung als Ursache des schädigenden Ereignisses ausgehen (Art. 7 Abs. 1 Präsidium, Dekret 455/99); ab dann hat die betreffende Person 120 Tage Zeit, um ihren Antrag zu stellen.

3. Das Solidaritätskomitee für die Opfer von Schutzgelderpressung und Wucher

Das Komitee, eingesetzt vom Innenministerium, prüft die Anträge auf Zahlung aus dem Solidaritätsfonds und entscheidet darüber. Der Ausschuss setzt sich zusammen aus: jeweils einer Person, die das Wirtschaftsministerium und das Finanzministerium vertritt; drei Mitgliedern, die der CNEL (Nationaler Rat für Wirtschaft und Arbeit) alle zwei Jahre neu ernennt, um die verschiedenen Wirtschaftsbereiche zu repräsentieren; drei Mitgliedern der Anti-Schutzgeld- und Anti-Wucher-Verbände, ebenfalls zwei Jahre lang im Amt; einer Person, die die Consap (Vertretung öffentlicher Versicherungsleistungen) vertritt, ohne Stimmrecht.

Der Kampf gegen Schutzgeldsysteme in Italien nahm seinen Anfang unter großen Opfern. Der Preis, den die Zivilgesellschaft zahlte – und oftmals weiterhin zahlt –, ist sehr hoch. Einer der Unternehmer*innen, die gegen Schutzgeld rebellierten, war Libero Grassi aus Palermo. Er wurde 1991 ermordet, nachdem er sich geweigert hatte, einen Teil seines Gewinns als Schutzgeld an eine lokale mOK-Gruppe zu zahlen. Da Grassi seinen privaten Kampf in den Medien öffentlich gemacht hatte, löste sein Tod eine Welle des Unmuts im ganzen Land aus. Seitdem beteiligt sich der italienische Industriellenverband Confindustria bei allen Gerichtsprozessen zu organisierter Erpressung als Nebenkläger. Das Europäische Parlament verabschiedete am 12. September 1991 eine Resolution über die Ermordung des sizilianischen Geschäftsmanns. Daraufhin sah sich das italienische Parlament genötigt, im Februar 1992 das erste Anti-Schutzgeld-Gesetz zu verabschieden.

4. Das Schutzprogramm für (Kron-)Zeug*innen

Der Kampf gegen mafiöse Organisierte Kriminalität (mOK) und Schutzgeldsysteme ist ohne ein wirksames System zum Schutz von Zeug*innen und Kronzeug*innen undenkbar. Dies lehrt nicht nur die italienische Geschichte, sondern auch der Kampf gegen die ursprünglich aus Sizilien stammende Cosa Nostra in den USA. Dort ist seit den 1970er-Jahren ein entsprechendes Gesetzeswerk entstanden, das der Unterwanderung vieler Bereiche des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens durch kriminelle Organisationen begegnet; neben dem italienischen bietet so auch das amerikanische Modell ein Beispiel für die Entwicklung eines wirksamen Zeugenschutzsystems. In Italien wurde eine erste diesbezügliche Bestimmung bereits 1930 im Strafgesetzbuch verankert. Es sollte jedoch noch sehr lange dauern, bis ein effektiver staatlicher Zeugenschutz aufgebaut sein würde, nämlich mit dem Gesetz Nr. 82 vom 15. März 1991. Wie die meisten italienischen Antimafia-Gesetze war auch dieses eine Notfallreaktion auf die von den Mafien ausgehenden Gefahren.


Nach Maßgabe des Gesetzes 82/1991 wurde innerhalb des Innen- und des Justizministeriums eine zentrale Kommission zum Schutz von Zeug*innen und Kronzeug*innen eingerichtet; diese bewertet die Gefahren- und Bedrohungslagen der entsprechenden Personen. Außerdem wurde ein im Innenministerium angesiedeltes zentrales Schutzreferat geschaffen; das von ihm betreute Schutzprogramm ermöglicht Betroffenen eine vorübergehende oder dauerhafte Änderung der Identität und/oder des Aufenthaltsorts, ebenso finanzielle Unterstützung und Resozialisierung. Für Kronzeug*innen wurde die Möglichkeit verkürzter Haftstrafen eingeführt; die entsprechenden Regelungen orientieren sich stark am US-amerikanischen Zeugenschutzprogramm.


Nach offiziellen Angaben stehen in Italien mehr als 6000 Menschen unter dem Schutz des Referats. Dies hat zu bedeutenden Erfolgen im Kampf gegen die Mafia geführt. Deutlich wurden aber auch zahlreiche Fehler im System, vor allem was den Schutz der Familien der Opfer betrifft. Außer Frage steht jedenfalls, dass ein solches Programm eine unabdingbare Voraussetzung für einen wirksamen Aktionsplan gegen Schutzgeldsysteme ist: Wenn Anzeige erstattet werden soll, müssen aussagebereite Opfer oder Zeug*innen wirksam geschützt werden.


Die Rolle der Zivilgesellschaft

Die italienischen Behörden sind durch die nationale Gesetzgebung dazu verpflichtet, zivilgesellschaftliche Organisationen ideell zu fördern und finanziell zu unterstützen, die gegen Schutzgelderpressung arbeiten, indem sie Betroffenen helfen. Seit Mitte der 1990er-Jahre ist eine Anzahl von entsprechenden NGOs entstanden: Zunächst schlossen sich mehrere kleine Unternehmen zusammen und gründeten Anti-Racket-Vereine, aus denen der landesweite italienische Anti-Racket-Verband FAI hervorging. Über die Jahre kamen weitere italienweit operierende Anti-Schutzgeld- Verbände hinzu: Addiopizzo, Libera und SOS Impresa. Das Engagement der Zivilgesellschaft hat in ganz Süditalien viel bewirkt, insbesondere in Sizilien und Kampanien. Ein Beispiel ist die von Addiopizzo („Tschüss Schutzgeld“) angestoßene erfolgreiche Kampagne für kritischen Konsum: Ein stetig wachsendes Netzwerk von Unternehmen ist entstanden, die sich offen gegen Schutzgeldsysteme positionieren und dadurch kritische Konsument*innen ansprechen.


Die Kooperation zwischen öffentlichen Stellen auf kommunaler, regionaler und nationalstaatlicher Ebene einerseits und der Zivilgesellschaft andererseits ist von zentraler Bedeutung im Kampf gegen Schutzgelderpressung. Was die Zusammenarbeit zwischen Staat und Zivilgesellschaft gegen mafiöse Organisierte Kriminalität (mOK) betrifft, muss allerdings auch auf Folgendes hingewiesen werden: Die zivilgesellschaftliche Arbeit gegen mOK einerseits, repressive Strategien der mOK-Bekämpfung durch die Strafverfolgungsbehörden andererseits sind in der Vergangenheit auch immer wieder miteinander in Konflikt geraten. Vor allem jene Teile der italienischen Justiz, die sich in ihrer Arbeit von politischen Logiken leiten ließen, haben gefährliche Konflikte mit großen Teilen der demokratischen Zivilgesellschaft heraufbeschworen und den Kampf gegen mOK stark behindert. Nichtsdestotrotz ist die Kooperation zwischen öffentlichen Stellen und der Zivilgesellschaft auf jeden Fall die vielversprechendste Basis für den Kampf gegen Schutzgelderpressung und gegen die kriminellen Machtsysteme, die darauf aufbauen.

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